辽宁十一选五开奖号20190808:航班時刻拍賣持續實施的核心機制

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 航班時刻拍賣持續實施的核心機制

來源:中國民航網 2018-04-03 14:15:00
 
  一、引言
  隨著航空運輸業的發展,美國、歐盟和我國一些繁忙機場的時刻資源供求矛盾越來越突出,各方利益難以統籌兼顧。對于解決繁忙機場的時刻供求矛盾問題,世界民航界比較普遍的觀點是改變原有的行政配置方式,運用市場化的方式配置航班時刻資源。在所有市場化航班時刻分配機制中,起降時刻初次分配的拍賣做法一直被理論界認為是最佳的方案 。雖然世界民航界看好一級市場的航班時刻拍賣,但付諸行動的國家并不多。據了解,截至到目前,世界上開展的航班時刻初次分配的拍賣只有兩次。第一次是美國在2009年1月12日對紐約三個機場10%的航班時刻進行過拍賣 。第二次是我國于2015年12月30日在廣州白云機場開展了航班時刻初次分配的拍賣,共拍賣了9組航班時刻,拍出總價超過5.5億。美國繼2009年第一次航班時刻拍賣后,時間已過去了8年,沒有開展新的時刻拍賣。我國在2015年末開展航班時刻拍賣后,民航界對航班時刻拍賣的反對聲很多。國際航協對航班時刻拍賣一直持反對態度。國際航空運輸協會(IATA,下稱國際航協)理事長兼首席執行官亞歷山大·德·朱尼亞克(Alexandre de Juniac)2017年2月17日在北京表示:“我們反對任何拍賣航班時刻的分配方式,這對于競爭沒有任何益處。”
  航班時刻拍賣是符合市場化發展規律的機制,從理論上看有很好的發展前景,但在實踐中各方都不滿意,原因是什么呢?筆者認為,一定是機制設計出了問題。從目前的研究來看,在航班時刻拍賣的制度設計中,世界上對拍賣方法的研究比較深入。但對于航班時刻拍賣收入的歸屬問題,美國和歐盟國家一直有多種不同的觀點。在美國,《拉瓜迪亞機場擁擠管理條例》一級市場拍賣提出多年后才僅僅在2009年實施了一次,此后就沒有再開展的根本原因,除了市場操作的技術模型需要預測外,更重要的是理論界、實務界對航班時刻的法律屬性和權屬關系存在著相當大的分歧。重新定義SLOT(航班時刻)性質、理清SLOT權屬關系已經成為FAA、DOT乃至聯邦政府的一項迫切任務。 在我國,唯一的一次航班時刻拍賣收入被收入國庫,歸國家所有,沒有看到社會各界對此有什么爭議,好像航班時刻拍賣收入歸國家所有是天經地義的。從中國知網檢索,我國對航班時刻市場化配置進行研究的學者很少,還沒有人對航班時刻拍賣收入的歸屬問題進行專門研究。
  筆者認為,航班時刻拍賣制度應當有兩個部分構成,一是拍賣過程制度,二是拍賣收入歸屬制度。目前之所以出現各方對航班時刻拍賣都不感興趣甚至反對的根本原因,是拍賣收入歸屬制度存在著巨大缺陷。本文認為,航班時刻拍賣收入歸屬與分配機制是航班時刻拍賣持續實施的核心機制,航班時刻拍賣收入應當歸航空公司群體共有,在航空公司群體內分配。請各位專家學者批評指正。
  二、對航班時刻拍賣收入歸屬的幾種觀點
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  在美國,從1985年就開始了航班時刻二級市場的交易。關于二級市場交易所得歸屬的觀點,對理解一級市場航班時刻拍賣收入的歸屬具有參考價值。在美國,關于二級市場的航班交易所得的歸屬,主要有以下幾種觀點:
  1、代表航空公司利益方認為,航班時刻的價值取決于航空公司對它的使用,如果離開航空公司的使用,航班時刻就沒有任何意義。因此,在航班時刻交易中,航班時刻收益權應該歸屬于航空公司。
  2、代表機場利益方認為,航班時刻是機場運營人提供的基礎設施,航班時刻不是航空公司的財產,而是機場的一種資源,航空公司只是被賦予使用權并通過開發航線而使航班時刻具有價值而已,因此唯獨讓航空公司獲取交易收入不合理。
  3、代表政府利益方認為,按照美國法規§93.233等多處規定,并參照世界多數國家通常規定,航班時刻屬于“許可權”,是公共資源。而且時刻的使用依賴于政府對空管、地面設施的投資,按照誰投資,誰受益的原則,交易歸屬應當歸國家所有。
  4、一些持客觀觀點的人認為,如果二級市場交易所得歸航空公司,則作為航班時刻初始接受者的航空公司應該支付相應費用,即由FAA代收后繳國庫,再以基金的形式用于機場及空中交通設施的改善。
  5、有人根據§93.233規定“SLOT并不代表一項產權,而是代表一項FAA絕對控制條件下的運營特許權”認為,航空公司經FAA的特許才能取得SLOT的使用權,但對SLOT的產權歸屬并不明確,SLOT本身仍應屬于一種公共財產權資源。
  時至今日,交易所得到底應該歸哪一方在美國也仍然是一個懸而未決的問題。
  雖然對航班時刻的歸屬存在很多爭議,但在實際操作中,二級市場的航班時刻交易所得一般是由持有時刻的航空承運人或者非承運人取得。因為如果交易所得不歸轉讓時刻的一方,他們就不會拿出時刻來轉讓。
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  要討論一級市場航班時刻拍賣所得的歸屬,就需要確定航班時刻的歸屬。一般來說,航班時刻歸誰所有,拍賣所得就歸誰所有。
  航班時刻的權屬問題是航班時刻所有問題的核心,它決定了航班時刻的一系列理論和實踐問題。它包括航班時刻歸誰所有,航班時刻歸誰使用、航班時刻的使用方式及機制、航班時刻的收益歸屬等問題,牽一發而動全身。權屬問題是建立航班時刻分配機制、管理機制要首先解決的問題。
  在美國,航班權屬的歸屬主要有航空公司、機場當局、空中交通管理部門和國家等幾中觀點。各種觀點的理由,在上一部分已經做了描述。
  中國民航局和中國民航大學航班時刻課題研究組認為,航班時刻的所有權屬于國家,其理由是 :
  第一,按照經濟學理論,雖然商品只有在使用者購買、使用時才有交換價值,才能實現其價值,但商品的價值是商品在生產過程中創造的,是勞動的凝聚。航班時刻具有準商品的屬性,它的價值不是航空公司創造的。航班時刻涵蓋了機場和空管的物力資源、人力資源、空域資源、航路資源以及信息資源等。航空公司只是航班時刻的使用者而已。
  第二,按照《物權法》規定,航班時刻的權屬可以作如下規定:航班時刻的所有權屬于國家?!段鍶ǚā返?6條規定:“礦藏、水流、海域屬于國家所有 “,第48條規定:“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,屬于國家所有,但法律規定屬于集體所有的除外” 。根據以上法律規定,航班時刻是自然資源、空域資源的一部分,他的性質是國有資源、公共資源,因此航班時刻的所有權屬于國家。根據《憲法》第九條第一款,1995年《民航法》第七十條、七十一條,2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規定,可以推斷航班時刻也屬于國家資源、公共資源。
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  中國民航局2015年末組織廣州白云機場航班時刻拍賣前,就拍賣收入的歸屬處理問題請示了財政部,財政部向民航局做出了《關于航班時刻拍賣收入和航班時刻使用費管理有關問題的復函》(財稅[2015]146號)?!陡春分興擔?ldquo;你局在廣州白云機場和上海浦東機場開展航班時刻資源市場配置改革試點,通過公開拍賣方式出讓航班時刻取得的收入和采取抽簽方式出讓航班時刻收取的航班時刻使用費,屬于公共資源有償使用收入,應當全額上繳中央國庫,納入中央財政一般公共預算管理,列《政府收支分類科目》1030799”其他國有資源(資產)有償使用收入“。從這一批復中看,財政部是將航班時刻作為公共資源、國有資源處理的,航班時刻拍賣收入也歸國家所有。
  在美國,2008年10月10日,FAA發布《拉瓜迪亞機場擁堵管理條例(最終施行稿)》和《肯尼迪國際機場與紐瓦克國際機場擁堵管理條例(最終施行稿)》。這兩個條例規定,每年將一定比例或者數量的航班時刻拍賣出去以活躍二級市場,還特別明確了拍賣收入的歸屬問題,即把拍賣收入歸FAA用于緩解機場的延誤和擁堵。
  因此,我國和美國在組織航班時刻拍賣時,都將航班時刻作為國家所有的資產,拍賣收入歸國家所有。
  三、航班時刻與拍賣收入都不應歸國家所有
  筆者認為,根據我國現行法律規定,航班時刻及其拍賣收入都不應當歸國家所有。
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  有學者根據《物權法》第46條和第48條規定,認為航班時刻歸國家所有。筆者認為從《物權法》上并不能得出這一結論。
  《物權法》第45條規定”法律規定屬于國家所有的財產,屬于國家所有即全民所有。“ 對這一條文進行解釋就是,法律規定屬于國家所有的財產,才屬于國家所有;如果法律沒有規定某項財產屬于國家所有,則該項財產就不歸國家所有。
  在第45條之后,《物權法》第46條至第55條,將屬于國家所有的財產進行了列舉規定,其中并沒有將空域、時刻規定為屬于國家所有。從文義解釋和體系解釋的角度看,空域、時刻不屬于國家所有。
  《物權法》第48條規定:“ 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,屬于國家所有,但法律規定屬于集體所有的除外。”有人認為,航班時刻是自然資源的一部分,根據該條規定,航班時刻的所有權屬于國家。從文義解釋看,第48條所規定的“等自然資源”中沒有明確列出的自然資源項目,應當與前面列舉的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂幾類自然資源類似,屬于“物”的概念,是有形的;空域、時刻與這幾類都不類似,是看不見的,是無形的,不應當被本條涵蓋。另外,此處的“等”字可能只是為了語句通順,而無實際意義。例如,漢語中常說“張三、李四、王五等三人參加了什么活動”,此處的“等”字并不代表還有其他人。另外,在《物權法》的制定過程中,即有人建議刪除此處的“等”字,因為易生歧義,建議刪除,立法者為了與《憲法》第9條第一款保持文字的一致,才保留了此處的“等”字 。從這一立法過程看,也不能依據《物權法》第48條將空域、時刻解釋為歸國家所有。
  全國人大法工委組織編寫的《物權法釋義》在第45條的釋義中說:“有的認為,本法具體列舉的國有財產不夠全面,應當增加規定空域、航道、頻道、無居民海島、種質資源屬于國家所有??悸塹焦脅撇姆段Ш蕓?,難以逐項列全,所提出的增加規定的有些內容是否屬于物權法上的物,也有爭議。因此,本條對國有財產的范圍作了概括性規定:“法律規定屬于國家所有的財產,屬于國家所有即全民所有。” 并以現行法律的規定為依據對國家所有的財產作了列舉規定。現行法律、行政法規沒有規定的,根據本條,可以在制定或者修改法律時做出具體規定。“ 從這段敘述中可以看出,物權法第46條至第55條已經將現行法律中的國有財產作了完全列舉。如果現行法律認為空域、時刻屬于國家所有,則完全可以在第46條的”礦藏、水流、海域“之后增加”空域、航班時刻“,《物權法》沒有這樣規定,顯然,可以解釋為,根據現行法律規定,空域、時刻不屬于國家所有。
  有人根據1995年《民航法》第七十條、七十一條,2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規定,推斷航班時刻也屬于國家資源。對于這一觀點,可以從以下角度解釋。一是,《民航法》第七十一條規定:“劃分空域,應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益,使空域得到合理、充分、有效的利用”,第七十二條規:“空域管理的具體辦法,由國務院、中央軍事委員會制定”。這兩個條文明顯沒有將空域規定為屬于國家所有。根據《物權法》第45條,只有法律有權對一項財產是否屬于國家所有做出規定,2004年中國民航局發布的《民用航空使用空域辦法》屬于部門規章,效力低于法律,無權就財產的歸屬問題做出規定。再就是,《物權法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域辦法》的時間都要晚,如果這些法律文件已經將空域規定為屬于國家所有,《物權法》自然就會明確規定為空域歸國家所有,但是《物權法》中并沒有對空域、時刻的歸屬做出規定。因此,不能以這兩個法律文件為依據,將空域、時刻解釋為歸國家所有。
  還有人認為,國家對空域具有主權,因此國家對空域具有所有權。這種觀點,從法學理論和現行法律體系上也是難以講得通的?!豆拭裼煤嬌展肌罰ㄓ殖莆?944年《芝加哥公約》)第一條明確規定:“締約各國承認每一個國家對其領土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權”。這一條文是對國家對空域具有主權這一習慣國際法的確認 ?!噸謝嗣窆埠凸裼煤嬌輾ā返詼豕娑?,中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權。國家主權是指國家有獨立自主地處理其內外事務的權利,具有內外兩個方面的表現,對內它是國家的最高權,即國家對其領土內的一切人、物、事以及領土外的本國人享有屬地優越權和屬人優越權,對外是指國家的獨立權,即享有自主和平等參與國際關系的權利 。 國家主權本質上是一種管理權,而不是所有權。從現行法律體系看,中華人民共和國雖然對領土具有國家主權,但是,我國的土地并不都歸國家所有。根據現行《憲法》第十條規定,城市的土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。這一條文清晰地表明,我國的土地所有權的主體包括國家和若干個集體。1982年《憲法》頒布前,城市的土地也不歸國家所有。國家主權和所有權是不同層次的法律概念,主權屬于公法的范疇,所有權屬于私法的范疇。因此,國家并不因對領土、領空具有主權而直接產生對領土、領空的所有權。國家對領土、領空是否具有所有權,要看具體的法律規定。目前,我國法律沒有規定國家對空域具有所有權。
  總之,根據現行法律規定,空域和航班時刻都不屬于國家所有,都不是國有資產。
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  將航班時刻同時認為定“國有(國家)資源”、“公共資源”是相互矛盾的。
  公共資源,在經濟學和法學中具有不同的判定標準。在經濟學上,公共資源是具有消費中的競爭性但沒有排他性的資源,一個人使用公共資源就減少了其他人對它的使用,但一個人不能阻止別人使用該資源 。也有經濟學家將公共資源稱為共有資源 。將公共資源稱為共有資源,實際上就將法學和經濟學聯系起來了。按主體來劃分,物權可以分為單一主體的物權和多數主體的物權。單一主體的物權就是一個主體擁有的物權。國家所有權就是單一主體的物權。多數主體的物權,就是兩個以上的主體共同對一個標的物擁有的物權,法學上對此又稱為共同物權。 在法律的發展史上,共同關系有多重形態,包括按份共有、共同共有、總有、合有等 。目前,我國《物權法》規定了按份共有、共同共有兩種共同物權,沒有規定其他共同物權。需要注意的是,《物權法》沒有規定其他共同物權,并不意味著不存在其他共同物權。人們在道路上行走的權利、呼吸空氣的權利等都是共同物權,這些權利沒有在法律上規定,屬于事實上的物權。航空公司使用空域和航班時刻的權利,也是一種事實上的共同物權形態。
  公共資源是不屬于任何單一社會主體的資源,而是屬于幾個主體共同擁有的資源。如果一項資源歸屬于一個主體,該資源就不是公共資源,而是單一主體享有所有權的資源。因此,一項資源不能既是公共資源,又是單一主體所有的資源,即:如果空域屬于國家所有,是國有資源,那么就不會是公共資源;如果空域是公共資源,那么就不會是國有資源。在我國,空域和航班時刻是各種社會主體共同使用的一種資源,法律沒有規定屬于國家所有,那就是公共資源。
  財政部的《關于航班時刻拍賣收入和航班時刻使用費管理有關問題的復函》說:“通過公開拍賣方式出讓航班時刻取得的收入和采取抽簽方式出讓航班時刻收取的航班時刻使用費,屬于公共資源有償使用收入,應當全額上繳中央國庫,納入中央財政一般公共預算管理,列《政府收支分類科目》1030799”其他國有資源(資產)有償使用收入 “。這一文件,把航班時刻拍賣收入認定為”公共資源有償使用收入“,就是將航班時刻認定為公共資源,另一方面,又要將這一收入列入”其他國有資源(資產)有償使用收入“,就是又把航班時刻作為國有資源來對待的。這一認定,顯然是矛盾的。查閱《政府收支分類科目》,其中沒有關于公共資源使用收入的科目,也進一步說明,對公共資源的使用是不應當收取費用的。正因為對公共資源不應當收取使用費,《政府收支分類科目》才沒有公共資源使用收費的科目。迫不得已,財政部才規定將這筆收入納入”其他國有資源(資產)有償使用收入“科目。
  在美國,按照美國法規§93.233等多處規定,并參照世界多數國家通常規定,航班時刻屬于“許可權”,是公共資源。
  前面已經論證,空域和時刻都不歸國家所有。現行法律也沒有規定空域、時刻歸機場或空管部門所有。因此,空域、時刻在被分配給某個航空公司使用前,不歸屬于任何單一法律主體,是公共資源。
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  很長一段時期,我們對國家身份與職能的認識是模糊的。改革開放以來,隨著理論研究和立法的深入,國家的身份和職能逐步清晰。從不同身份的角度,國家具有不同的職能和權力(權利)。
  在國內法上,國家具有兩種身份,一是公共事務管理者的身份,另一種是國有資產所有者的身份。作為公共事務管理者,國家的職能是利用收取的稅收和其他收入,管理社會公共事務,為社會服務,在服務的過程中不能謀取自身的利益。作為國有資產的管理者,國家要經營國家所有的財產,以謀取經濟利益為目的,實現利益最大化。政府的兩種職能是不能同時行使的,即:既管理社會公共事務,又管理國有資產,在為社會服務的過程中謀取利益。這種劃分,在2003年的《企業國有資產監督管理條例》和2008年《企業國有資產法》中有比較清晰的界定。
  《企業國有資產監督管理條例》第七條規定:“各級人民政府應當嚴格執行國有資產管理法律、法規,堅持政府的社會公共事務管理職能與國有資產出資人職能分開,堅持政企分開,實行所有權與經營權分離。國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共事務管理職能,政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責”。2003年,國務院設立了國有資產監督管理委員會這一直屬特設機構,是我國政府的社會公共事務管理職能和國有資產所有者職能開始明確分開的標志。2008年《企業國有資產法》第六條也明確了政府的社會公共事務管理職能與國有資產出資人職能分開的原則。
  1995年《民航法》第三條規定:“國務院民用航空主管部門對全國民用航空活動實施統一監督管理;根據法律和國務院的決定,在本部門的權限內,發布有關民用航空活動的規定、決定。” 第七十條規定:“國家對空域實行統一管理”。從這兩個條文可以看出,民航局對民用航空活動、空域實施管理,是以公法主體的身份出現的,執行的是社會公共事務管理職能。
  因此,既然民航局管理空域和航班時刻是行使公共管理職能,民航局就不能在行使這些職能的過程中謀取利益。當然,民航局在管理過程中可以按照法律規定向行政相對人收取行政事業性收費,但該收費以彌補行政費用為原則,不能謀取自身利益。
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  財政部的《關于航班時刻拍賣收入和航班時刻使用費管理有關問題的復函》中規定:“通過公開拍賣方式出讓航班時刻取得的收入”、“定期向社會公開航班時刻分配、拍賣價格和出讓收入等信息”,使用了“出讓”一詞。在我國立法中,“出讓”一詞僅使用在“出讓國有土地使用權”中,財政部在文件中使用“出讓”一詞,有將航班時刻拍賣與土地使用權拍賣作為同一類事務處理的意思。
  但是,土地使用權拍賣與航班時刻拍賣是性質完全不同的兩類行為。一類是私法行為,一類是公法行為。行為性質的不同,也決定了拍賣收入歸屬的不同。
  根據法律規定,城市的土地屬于國家所有。國家以拍賣的方式將土地使用權出讓給他人,屬于所有權人處分自己財產的行為,是一種私法上的行為。所有權具有占有、使用、收益、處分四項權能,國家作為國有土地的所有權人出讓土地使用權,當然有權利獲取土地的收益,拍賣收入應當全部歸國家所有。也就是說,土地拍賣收入是國家處分其自己所有的財產所獲取的對價。
  航班時刻拍賣的法律依據是《行政許可法》。根據《行政許可法》第12條、第53條規定,有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項,行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是,法律、行政法規另有規定的,依照其規定。航班時刻拍賣,就是對公共資源配置設定行政許可。政府實施行政許可,行使的是公共事務管理職能,是一種公法上的行為。
  按照法學原理,政府實施公共事務管理職能不能為自己謀取利益?!緞姓砜煞ā芬彩欽庋娑ǖ?,其第58條規定:“行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查,不得收取任何費用。但是,法律、行政法規另有規定的,依照其規定。”
  因此,航班時刻拍賣是民航局根據《行政許可法》實施行政許可,在實施行政許可的過程中不應當收取費用。因此,在法律和行政法規沒有另外規定的情況下,航班時刻拍賣收入不應當歸國家所有。
  這樣,就產生了一個矛盾的問題:一方面政府實施行政許可不應當謀取利益,航班時刻拍賣收入不應當歸國家所有;另一方面,航班時刻拍賣又必然會產生大量收入,那么,這些收入應當歸誰呢?這就是本文隨后將要論證的問題。
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  總之,通過上述多個方面的論證,我們可以得出一個結論:空域和航班時刻都不歸國家所有,是公共資源;航班時刻拍賣是政府實施行政許可,是一種公法上的行為,政府在此行為中不能獲取利益,航班時刻拍賣收入不應當歸國家所有。
  四、航班時刻與拍賣收入不應當歸機場和空管部門
  認為航班時刻及其拍賣收入應當歸屬于機場和空管部門的觀點,都有一定道理,但進一步深入分析,卻是不成立的。
  我們先談航班時刻拍賣收入的歸屬?;∪銜瞧溆帕嫉納枋┖凸芾碇率購槳嗍笨痰募壑堤岣?,因此,航班時刻拍賣收入應當歸其所有。但是我們進一步分析,可以得出的結論卻是,是航班時刻的嚴重供求矛盾導致了航班時刻的高價值,而不是機場優良的設施和管理產生了航班時刻的高價值。例如,2015年廣州白云機場的航班時刻具有很高的拍賣價格,如果在青藏高原建設一座與廣州白云機場的設施與管理水平完全相同的機場,其航班時刻恐怕沒有航空公司會出錢來競買,那個機場的航班時刻可能不值一分錢;不但如此,當地政府和機場還可能為開飛該機場的航空公司提供航班補貼,也就是說,該機場的航班時刻價格可能是負值。因此,航班時刻的高價值不是機場的管理設施產生的,航班時刻拍賣收入不應當歸機場所有。同理,航班時刻拍賣收入也不應當歸空管部門所有。
  另外,將航班時刻拍賣收入歸屬于機場和空管部門,還存在會造成壟斷,降低社會福利的問題,美國、歐盟等國家的理論界對此已經有比較深入的分析。簡單來說,根據經濟學原理,在需求既定的情況下,供給越少,價格就越高,供給者獲取的利益就越大。因為機場和空管部門是壟斷性的,如果將一個供求嚴重失衡機場的航班時刻拍賣收入歸屬于機場,機場為獲取高價格,將沒有動力改善機場設施和管理來增加航班時刻數量,就會損害社會公共利益。
  五、航班時刻的高價值是地方經濟發展的正外部性產生的
  根據經濟學原理,當一個人從事一種影響旁觀者福利,而這種影響既不付報酬也得不到報酬的活動時,就產生外部性。如果對旁觀者的影響是不利的,就稱為負外部性。如果這種影響是有利的,就稱為正外部性。
  航班時刻的高價值就是地方經濟發展的外部性產生的。具體來說,在一個地方的經濟發展水平較低時,航空運輸需求不是很多,各個城市機場的航班時刻都能夠滿足航空公司的需求,航空公司可以自由的根據各個機場的航班利潤水平安排航班,在這種情況下,由于航班時刻不具有稀缺性,航班時刻沒有價值。隨著某些城市經濟的發展,這些城市的航空運輸需求增加較大,而當地機場提供的航班時刻數量滿足不了航空公司增加航班的需求,這樣,航空公司在這行城市的航空運輸供給就不能滿足該城市的航空運輸需求,根據供求規律,機票價格就會提高,與開飛其他經濟不發達的城市相比,開飛發達城市的航班會有更高的機票價格,航空公司能夠獲取更多的利潤??燒廡┓⒋锍鞘謝〉暮槳?,即使扣除一部分費用,其盈利水平仍然與飛其他城市的航班相同,這部分可以扣除的費用就是航班時刻的價值。因此,航班時刻的價值是一個地方經濟發展的高水平產生的。
  再進一步說,時刻的價值來源于區域布局的不平衡,城市的集中化以及機場建設與城市發展的不匹配性,否則時刻就不具有價值性。也就是說,當一個機場的航班時刻供不應求時,航班時刻才具有價值,如果航班時刻供求平衡,則該機場的航班時刻就沒有價值。
  雖然航空公司開飛經濟發達城市的機場可以獲得超額利潤,但航空公司并不需要向他人付費,因此,發達城市的經濟發展對航空公司具有正外部性。
  既然航班時刻的高價值是一個城市的經濟發展產生的,那么航班時刻拍賣收入是否應該歸屬于當地政府呢?
  答案應當是否定的。導致一個城市機場航班時刻高價值的經濟發展不是政府創造的,而是該區域所有的社會主體創造的,在法治社會,沒有法律依據政府無權收取稅收和費用。更重要的是,一方面,地方的經濟發展對航空公司具有正外部性,另一方面,航空公司的運輸行為對地方經濟發展也有正外部性,而且可能比地方經濟發展對航空公司產生的正外部性還要大得多。
  經濟學的鼻祖亞當斯密在《國富論》中提出了斯密定理,即分工是經濟增長的源泉,分工依賴于市場的大小,市場大小取決于運輸的條件 。從斯密定理中我們可以看出交通運輸的巨大作用。再做一個假設,全體航空公司開飛北京的航班每天盈利的總額可能只有幾億元,但如果全體航空公司在某一天停飛北京而飛到其他機場,這些航空公司的全部損失可能只有幾億元,而整個北京市的損失可能會達到幾十億元。這一假設可以說明,航空公司對一個城市產生的正外部性要遠遠大于城市對航空公司的正外部性。2017年2月23日,習近平總書記視察北京新機場時強調說:新機場是首都的重大標志性工程,是國家發展一個新的動力源,必須全力打造精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程。習近平總書記關于新機場是國家發展新動力源的論斷,也進一步說明航空運輸對地方經濟發展具有很大的正外部性。許多地方政府爭搶高鐵車站、積極建機場,也可以說明航空運輸的巨大正外部性。
  因此,一個機場航班時刻的高價值是該地方經濟發展的正外部性產生的,而不是機場設施、空管指揮等產生的。
  六、航班時刻拍賣收入應當歸航空公司共有
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  按照《行政許可法》《民航法》規定,民航局分配航空航班時刻屬于行政許可。目前,世界各國對航班時刻絕大多數都是采用行政配置的方式。理論界普遍認為,行政配置方式是一種效率最低的配置方式。而且,由于繁忙機場的航班時刻有巨大的價值,在行政配置過程中沒有顯性化,就會產生尋租行為,從事航班時刻許可管理的民航局官員也面臨較高的職業風險。
  根據《行政許可法》,對于供求矛盾不大的機場,用行政配置方式是可行的;對于供求矛盾較大的機場,采用拍賣的方式實施航班時刻許可,更加符合行政許可的公開、公平、公正原則和公共資源配置的效率原則。將繁忙機場航班時刻的分配方式由行政配置改為拍賣,屬于行政許可實施方式的改變。采用拍賣的方式分配航班時刻,符合《行政許可法》的規定,也是《行政許可法》鼓勵的行政許可實施方式。
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  無論采用什么配置方式,所有的航班時刻都是歸航空公司使用的。航班時刻配置方式改變,屬于改變航空公司這一群體內部資源分配的方式,不應當導致這一群體的利益向外界流出。而且,將航班時刻由行政配置改為拍賣配置后,即使不直接向外界流出利益,外界也會享受到好處,因為采用拍賣方式配置航班時刻可以將高價值時刻交給效率更高的航空公司使用,會增加航空運輸供給,增加社會福利。就像一個公司、社團一樣,這個公司、社團內部成員之間關系的改變,不應當要求改公司、社團成員向外部付費。
  如果在一項制度設計中,將航班時刻由行政配置改為拍賣配置,會導致航空公司這一群體的利益外流,從經濟學、社會學等角度看都難以找到合理性,這一制度設計一定是存在問題的。
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  行政配置航班時刻雖然具有低效率和公正程度低的特點,但各個繁忙機場航班時刻的價值是保留在各航空公司之中的。因為高價值航班時刻的總量是一定的,航班時刻的價值不是歸A公司所有,就是歸B公司所有,或者歸C公司所有,這些價值都保留在一國的航空公司這一共同體內。要實現航班時刻由行政配置改為拍賣配置方式時不導致航空公司群體的利益外流,唯一的機制就是明確規定航班時刻拍賣收入歸一國內的航空公司共有。
  當然,共有是暫時的,在航班時刻拍賣完成后,航班時刻拍賣收入應當按照一定的規則在航空公司群體內的各航空公司之間分配。這種制度設計,不會導致航空公司群體的利益外流,但會影響航空公司群體內部的利益分配。而影響航空公司群體內的利益分配,正式航班時刻拍賣配置制度的目的:優化資源配置,將高價值航班時刻交給效率最高的航空公司使用,提高社會效率,增加社會福利。
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  實施航班時刻拍賣,社會各界最擔心的就是拍賣機制是否會增加航空公司成本,航空公司將成本轉嫁給消費者,損害社會利益。
  財政部《關于航班時刻拍賣收入和航班時刻使用費管理有關問題的復函》中說:請你局根據試點工作情況,充分考慮航班時刻資源市場配置對航空運輸票價的影響、社會承受能力及輿論反應,審慎論證推廣航班時刻資源市場配置改革的可行性、時機和范圍。若擴大航班時刻資源市場配置改革試點范圍,由你局提出航班時刻使用費標準的建議,報我部核定。從這段文字中可見,財政部也擔心航班時刻拍賣會推高票價。
  網名為熒光13的網友留言說:縱觀網上關于時刻拍賣方面的文章,最少一半以上的都對成本轉嫁的問題表示過擔憂。筆者看了相關文章和網友留言,熒光13網友的說法并不夸張。
  中國民航局在解讀《航班時刻資源市場配置改革試點方案》時針對實行航班時刻市場配置會不會推高票價?的回答是:
  答:此次改革試點,實行時刻有償使用,應該不會推高票價。首先,改革試點的時刻數量,只占總量的很少比例,對航線網絡整體布局不會造成沖擊。
  其次,民航局會同國家發展改革委對大部分國內航線的票價實行限高政策,航空公司可在不超過最高上限的范圍內自主制定具體價格,這個基本狀況不會有大的改變。
  第三,我國民航業經過多年的國際國內市場洗禮,航空公司在市場規律把握、服務品牌樹立、經營策略定位等方面已經比較成熟,比較理性。
  筆者認為,民航局答復中的第一項是恰當的,即:這次改革試點不會推高票價,原因是拍賣的時刻數量很少,即使航空公司的成本有所增加,也不會很大,在市場競爭的壓力下航空公司能自行消化。但是,如果將航班時刻拍賣大面積推廣,恐怕結果就不是這樣了。
  將航班時刻拍賣收入歸屬于國家,類似于對航空公司征稅。經濟學原理表明,對買者征稅與對賣者征稅是相同的,對買者征稅與對賣者征稅唯一的區別是誰來把錢交給政府 。因此,在航班時刻拍賣全面推開,航班拍賣收入歸國家所有的制度下,航班時刻拍賣就類似于向消費者征稅,推高票價是必然的。
  具體來說,隨著我國經濟發展水平的提高,越來越多的機場航班時刻供不應求,導致航班時刻產生價值,并且價值越來越高。在航班時刻全面拍賣配置的情況下,各航空公司為了追求利益或者少受損失,必然會參加航班時刻拍賣,付出大量的時刻費用。在時刻費用被國家收走的情況下,航班時刻費用變成了航空公司的普遍成本,在所有航空公司的成本都提高的情況下,航空公司提高票價是必然的。
  當然,也可能航班時刻拍賣的發展根本達不到提高票價的程度。原因在于,在航班時刻少量拍賣的時候,航空公司已經成為利益受損的群體,所有的航空公司可能普遍反對航班時刻拍賣,導致航班時刻拍賣難以持續下去。美國2009年實施了第一次拍賣后沒有再組織新的航班時刻拍賣,我國2015年廣州航班時刻拍賣后,航空公司的反對聲也很大,民航局沒有再組織航班時刻拍賣的意愿,就反映著這一趨勢。
  國家收走了航班時刻拍賣收入,將損害社會的整體利益。經濟學原理表明,買者和賣者因稅收遭受的損失大于政府籌集到的收入 。按照這一原理,在航班時刻拍賣收入歸國家所有的制度下,航空公司群體的利潤會減少,旅客的機票價格會提高,兩者利益的損失大于國家收取的航班時刻拍賣收入。因此,在航班時刻拍賣收入歸國家所有的制度下,航班時刻拍賣是不可以持續的。
  將航班時刻拍賣收入歸屬于航空公司群體的制度,可以有效解決上述問題。這是因為,在航班時刻拍賣收入在航空公司之間分配的制度下,雖然個別航空公司的成本水平會發生變化,但有的公司成本提高,有的公司成本降低,在市場競爭的壓力下,成本升高的航空公司難以將升高成本轉嫁給消費者,只能自己消化。因此,這種制度不但不會提高社會的機票價格水平,而且會降低票價,從整體上提高了社會福利。
  另外,國際航協反對對航班時刻實施拍賣的原因是拍賣會損害民航業的整體利益,我們設計的新機制對民航業的整體利益沒有損害,而且會提升行業的資源配置效率,國際航協該不會反對了吧?
  因此,建立將航班時刻拍賣收入歸航空公司群體共有,在航空公司之間分配的制度,是一個多方社會主體受益的制度,將使航班時刻拍賣制度的實施持續下去,增進社會利益。
  當然,拍賣收入在航空公司群體內部進行分配的分配規則需要充分研究,周密設計。讓航空公司群體自己協商航班時刻拍賣收入規則的成本很高,比較好的辦法是在征求航空公司意見的基礎上,國家以立法的方式制定拍賣收入分配規則。兼顧多方利益、合理可行的拍賣收入分配規則是航班時刻拍賣機制持續實施的重要支撐。
  七、新機制是利用第三條道路原理進行的制度創新
  2009年諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《公共事物的治理之道》一書中系統提出了公共資源配置的第三條道路。在書中,她指出當前解決公共事務問題的或者以政府途徑(利維坦)為唯一或者以市場途徑為唯一的途徑是有問題的,她懷疑僅僅在這樣兩種途徑中尋找解決方法的思路的合理性;最后,她從理論與案例的結合上提出了通過自治組織管理公共物品的新途徑,但同時她也不認為這是唯一的途徑,因為不同的事物都可以有一種以上的管理機制,關鍵是取決于管理的效果、效益和公平。埃莉諾教授提出的通過自治組織管理公共物品的新途徑,學術界稱為第三條道路,可以俗稱為俱樂部機制。
  本文設計的航班時刻拍賣收入歸航空公司群體所有,在航空公司之間分配的新機制,就是一種俱樂部機制。其本質就是,所有航空公司對航班時刻具有平等的使用權,需要使用航班時刻的航空公司采用競價的方式,向其他航空公司購買航班時刻的使用權。這種機制,就是全體航空公司這一小群體內的成員,通過內部競價的方式自我決定航班時刻的分配方式。這一新機制是利用第三條道路原理進行的一次制度創新。
  八、抽簽取得的航班時刻不應當繳納使用費
  廣州白云機場航班拍賣結束后過了20天,2016年1月,上海浦東機場實施了航班時刻抽簽分配機制,航空公司要對抽簽獲得的航班時刻支付使用費。
  筆者認為,航空公司不應當為抽簽獲得的航班時刻支付使用費。原因在于,航班時刻是公共資源,不是國有資產,政府實施航班時刻管理執行的是公共事務管理職能,政府在實施公共事務管理職能的過程中不應獲利。抽簽分配航班時刻,屬于行政許可實施方式的改變,行政許可實施方式的改變不應當導致航空公司群體利益的外流。航空公司為競買航班時刻支付的使用費是由這種機制的性質決定的,即使單個航空航空公司支付了航班時刻拍賣費,這些費用也應當歸屬于航空公司群體,在航空公司群體內分配,航班時刻抽簽本身就是行政許可實施機制的改變,航空公司沒有必要付費。從一定程度上說,航空公司在時刻拍賣中支付的費用是其群體內部的資源配置費,而不是向國家支付的時刻使用費,也就是說,航空公司群體使用航班時刻是不支付費用的。抽簽分配航班時刻,本身就是一種行政許可實施機制的改變,它雖然沒有提高時刻分配效率,但實現了時刻分配的公平,消除了尋租行為,也是一種比行政配置進步的行政許可實施機制,要求航空公司為抽簽獲得的航班時刻支付使用費沒有法律依據。從國際上看,美國在航班時刻抽簽配置時,也不要求航空公司支付使用費。
  九、理論應用拓展
  本文探討的是航班時刻拍賣所得的歸屬問題,文本提出的理論對于其他公共資源的配置同樣有意義。一是機動車牌拍賣問題。上海的機動車牌拍賣已經實施了幾年,有人對其合法性進行質疑。按照本文的理論,上?;蹬婆穆?,屬于政府實施行政許可的一種方式,是在配置公共資源,在實施這一行政許可的過程中,政府不應獲利,機動車牌拍賣收入應當在全體上海市民中分配。二是出租車牌照費用問題。政府發放出租車牌照,屬于實施行政許可,在這一過程中不應獲取利益。如果是按照行政方式發放出租車牌照,不應當收取牌照使用費;如果是采用拍賣方式發放出租車牌照,拍賣收入應當在本市市民中分配。消除了政府在行政許可中的利益后,社會將更加和諧穩定。另外,本理論對于解決城市機動車道路擁堵問題也有重要的參考價值。

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